## 决策的内幕2：到底应不应该“照章办事”？

你好啊，我是何帆，欢迎回到我们的读书俱乐部。

我们正在读的书是罗杰·希尔斯曼和其他两位作者合著的《防务与外交决策中的政治》。在上一节课中，我们介绍了两种理解政策决策的思路，一种是传统的“黑匣子”模型，一种是“组织过程”模型。“黑匣子”模型认为，国家是政策决策的主体，国家总是能够找到实现自身利益的最佳选择，找到之后总是能够不折不扣地执行最佳决策。

“组织过程”模型却认为，政府是由各个部门组成的，而且各种利益集团都会对政策决策施加影响，最终，政策决策是通过“组织过程”制定出来的。政府决策往往无法做到最优选择，只能是次优选择，政府也很难作出长期战略决策，大部分政策都是为了处理眼前的问题。本期课程，我们继续来谈“组织过程”模型，我们来谈谈“照章办事”的利和弊。

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按照“组织过程”模型，政府并不是一个铁板一块的主体，我们必须把政府分解为很多不同的部门，每一个部门都是一个相对独立的组织。为什么要有这些组织呢？这是出于分工和效率的原则。你不可能让一个人把所有的工作都做完，于是，就必须有各个部门，各司其职。渐渐地，各个部门就形成了相对固定的程序，甚至会形成各自的文化。这些程序和文化又是怎么来的？在大多数情况下，是在应对过去出现的情况时，一点一滴积累出来的经验。

每一个组织，都会非常强调程序。跟政府打过交道的人一定会有过很令人沮丧的经历。有的时候，政府部门的官员会显得格外呆板，非要坚持照章办事，一定要遵循一些看起来“无厘头”的规章制度，而不是采取在当时的情景下更为合理的做法。如果换一种角度，你就能理解，这对组织来讲是必须的。一个能够正常运作的组织，就是要确保其成员，不管是谁，不管天赋、能力和性格如何，都能够在任何时候、任何情况下保证完成工作。一个成功的组织，是不管换了谁，仍然可以正常运转的组织。你可以想象一下，如果有一家航空公司，必须知道今天这趟航班的飞行员是谁，我们才能知道这趟航班能否安全着陆，这样的航班你敢坐吗？

因此，这给了我们一个启发，能够帮助我们更好地理解政策决策。影响一个组织作出决策的最重要因素是什么？是这个组织的“集体记忆”。换言之，影响一个组织决策的最重要因素是这个组织过去曾经经历过什么事情。政府的大多数决策不是前瞻的，而是朝后看的，也就是说，一个组织在应对某个新的问题时，会不由自主地采用在这之前已经确立的工作程序。一个组织最喜欢干它最擅长干的事情，而不是它最应该干的事情。要想了解一个组织的行为，最好的办法是了解它的历史。要想解释一个组织在时点t的行为，最好的办法是看它在上一个时点，也就是t-1点在干什么。要想预测一个组织在未来会干什么，最好的办法是看它现在都在干什么。当然，如果遇到新的问题，组织也会不断学习，不断调整，但这种学习和调整都是渐进的。只有在遇到重大的危机时，一个组织才可能会出现巨大的变革，即使是如此，一个组织的学习和变革能力都受到现存的组织能力和程序的影响。

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我们讲到，政府一定要照章办事，不能随随便便更改。老子说，“治大国如烹小鲜”，就是说不要瞎折腾。经济学讲“规则对权变”，也是说，能坚持一个明确的规则，要比随时根据具体情况改变策略更好，这也是在强调程序的重要性，但是，话又说过来，如果过分强调“照章办事”，不懂得灵活应变，又可能会导致巨大的灾难。

这样讲可能有些抽象。我们来看一个具体的案例吧。

1941年12月7日，日本偷袭美国的珍珠港海军基地，美军毫无防备，日本炸沉了四艘战列舰和两艘驱逐舰，炸毁了188架飞机，159架飞机被炸坏，约有2400名美国人丧生。为什么美国对这场袭击毫无察觉呢？

其实，早在日本发动袭击之前，美国就对日本的偷袭有了警觉。11月3日，美国驻日本大使格鲁警告美国政府，日本将对美国发起一场全面战争。11月24日，美国海军作战部长哈罗德·斯塔克上将发电报给美国太平洋舰队总指挥官赫斯本德·基梅尔上将，明确告诉他要提高警惕，与日本的战争随时可能爆发。

既然有这么明确的信号，为什么美国太平洋舰队还是没有任何防备呢？如果从组织过程的模型来看，一个组织会同时面临多重目标，如果这两个目标互相冲突，那么，这个组织会采取“依次处理原则”，也就是说，组织会优先满足其中一个目标的要求，而推迟或忽视另一个目标的要求。

在珍珠港事件之前，驻扎在夏威夷的美国海军航空兵有两个使命。第一个使命是训练飞行员，准备进行太平洋海战。第二个目标是对敌人进行远程侦察。但美军当时拥有的飞机数量有限，不可能同时实现这两个目标，经过内部讨论，太平洋舰队认为日本很可能会先入侵菲律宾，袭击珍珠港的概率较小，于是，他们仍然执行的是飞行训练的任务。

假如要执行远程侦察，只派一架飞机是不够的，但派出多架飞机又会影响到飞行训练的任务，于是，太平洋舰队干脆连一架飞机也没有派出。而且，为了执行飞行训练的任务，飞机到了周末，就要待在基地进行维护保养。这就是为什么当日本的飞机前来轰炸的时候，美国所有的飞机都安安静静地待在停机坪上。

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好了，到了本期的总结时间。

不同部门有不同部门的程序，有不同部门的“组织文化”，它们在大多数的情况下习惯于“照章办事”，否则，如果每个人都随心所欲地行动，那就乱套了。这种力图减少风险、提高效率的办公风格，不可避免地会带来很多弊端。一个组织很可能会变得更加保守，更加僵化，各个部门之间更加难以协调，于是，出台的政策看起来总是不尽如人意。

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我们讲的是政府的决策，其实在每一个组织里都会遇到这样的困境。假如我们太强调规则，就容易变得僵化，但如果我们太强调自主性，又会变得混乱。你所在的组织是哪一种风格？有什么样的优点，什么样的缺点？

请你写下自己的留言，最好是在150字左右。我会把最精彩的留言挑选出来，我们一起欣赏欣赏。

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### 💡 精华要点
- 影响一个组织作出决策的最重要因素是什么？是这个组织的“集体记忆”。换言之，影响一个组织决策的最重要因素是这个组织过去曾经经历过什么事情。
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- 政府的大多数决策不是前瞻的，而是朝后看的，也就是说，一个组织在应对某个新的问题时，会不由自主地采用在这之前已经确立的工作程序。一个组织最喜欢干它最擅长干的事情，而不是它最应该干的事情。

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决策的内幕1：政策与个人决策过程的不同

通识日课：

传统的政策决策模型认为，一个国家知道什么是自己的利益，而且国家利益是清晰的、恒定的。这在现实中是很难实现的。就像对我们个人来说，我们也追求自己的利益，但有的时候，我们似乎也很难把自己的利益界定清楚。你觉得，为什么个人利益难以界定清楚，而为什么国家利益也难以界定清楚呢？

> 用户 战神曾哥：
> 铁血宰相卑斯麦是福利国家之父，对国内百姓好就可以了人的本性。他的福利政策本意是不要有人反对自己，结果做成了各国竞相效仿的好政策。很多大公司刚刚起步风雨飘渺结果长了独角兽的公司。小事情做好了也许会有意想不到的收获。就像派克笔发明笔就是因为笔漏水被抢了订单，后来改变了世界。

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