## 决策的内幕1：政策与个人决策过程的不同

你好啊，我是何帆，欢迎回到我们的读书俱乐部。

我们现在到了政治这个学习单元的第三周。我们在本单元要读的第三本书是《防务与外交决策中的政治》。这本书跟我们之前读过的托克维尔或是亨廷顿的书相比，不是那么有名，这本书的主要作者是罗杰·希尔斯曼，他在20世纪60年代前期曾任美国国务院情报与研究司司长和负责远东事务的助理国务卿，后来到哥伦比亚大学任教。

我们读这本书，是要借书里讲的案例谈谈政策决策的内幕。政策决策，对我们普通人来说很陌生，仿佛是一个看不透的黑匣子。如果把这个黑匣子打开，我们能看到什么东西呢？

---

为什么说政策决策就像是一个黑匣子呢？这跟传统的政策决策模型看待政策决策过程的思路有关。传统的政策决策模型把国家视为一个单独的决策主体。我们个人在作决策的时候是为了让自己的利益最大化，国家在作决策的时候是为了让国家利益最大化。国家的利益是清晰的，也是恒定的。也就是说，国家知道自己想要什么，它的目标是非常明确的。如果有不止一个目标，那么，国家会把这些目标排出优先次序，确定首要目标和次要目标。一旦国家作出决策，就像一台机器开动一样，不折不扣地执行下去。

这听起来是不是很像经济学里的“理性人”假设呢？确实如此。经济学把个人视为理性人，政治学就把国家视为像理性人一样的国家。我们可以把这种观点叫做“国家人格化假设”。这种“国家人格化假设”其实是把决策的过程视为一个黑匣子。你不需要知道黑匣子里面到底发生了什么，只要把相关的信息输入，就会输出政府的决策，而且，由于国家的行为都是理性的，这种输出的结果我们完全可以预测得到。

可惜，政府的决策并不是这样的。《防务与外交决策中的政治》一书提出了“组织过程模型”。按照这种模型，政府并不是一个人在决策，而是一群人在决策，这些人各有各的利益，各有各的权力，他们会互相协调，也会互相竞争，政策的决策与其说是理性选择的结果，不如说是组织机构的产物。政策决策就是政治，是政府内部错综复杂的政治。要想真正了解政策，就得把政府这个“黑匣子”打开。

---

如果打开了黑匣子，从组织过程的角度来看政策决策，我们会看到：

首先，政策决策都是组织机构的产物；

第二，政策决策的主体不是国家，而是一个松散地联合在一起的组织结构，其最高层是政府领导人，底下有各级官员，还有各种相关的利益方；

第三，各类问题按其不同领域由不同的组织机构负责。外交部负责外交，商务部负责贸易，国防部负责军事，各司其职。由于不同的组织机构只对各自管辖的领域负责，因此，它们更多地用本部门的眼光观察各种现象。在外交部看来，一切都跟外交有关系。在教育部看来，教育才是最根本的国家大计。在财政部看来，你们谁说重要，最后还不是都要归结为财政预算？

第四，组织机构最突出的特征就是按程序办事。这是提高政府效率所必须的，但也会形成严重的形式主义和官僚主义。

第五，既然要让各个组织机构执行任务，势必就要给各部门授权，要分散权力，但为了协调行动，又必须集中控制，于是，政府始终会处于集权和分权的紧张状态。

你可能会问，为什么要强调从组织的角度来看政策的决策呢？虽然有各个组织，难道就不能由政治领导人自上而下地加强领导，提高政府的执行力？

这个真的很难。政府为了提高效率，不得不分工，分工之后，不得不按照程序规范操作，但一旦政府变成了各个部门的巨大的结合体，各个部门又有各自的权限，再想把它们协调起来就更加困难。问题在于，很少有政策只涉及一个部门的权责范围，任何重要的政策几乎都需要多个政府部门之间的协调。政府领导人当然可以自上而下地协调，也会对各个部门的行为有重要的影响，但现实地讲，即使是最高领导人，也很难对一个部门内部的行为进行精确的控制。

理解了这一点，你就能从一个新的角度理解政府的决策。跟人们通常想象的不一样，政策决策往往不是最优选择，而是次优选择。很多决策不过是不同利益之间的妥协，各种不完美方案的拼凑。有时候是当大家都不知道该干什么的时候，集体决定干另一件毫不相干的事情，更多的时候则是热衷于对已有的政策作些修修补补，拆了再装，装了再拆。就连看起来重大的决策，也很少是经过审慎、系统的分析和判断之后作出的明智选择。据说，第一次世界大战爆发之后，德国总理问他的前任：“这一切都是怎么发生的？”他的前任耸耸肩：“要是我们知道就好了。”

此外，你还要理解，跟人们通常想象的不一样，政府很难作出长期战略选择，相反，政府的决策大多是短期的。一个国家很难从容不迫地去想，我该怎样制定核战略，它的选择其实是，怎样赶在对手之前，先把核武器制造出来。一个国家也很难详细周密地去计划，怎样建立一个福利国家。它考虑的问题其实是，怎样应对眼前的燃眉之急。

比如，如果大街上的流浪汉太多，该怎样解决他们的过冬问题。德国首相俾斯麦被誉为“福利国家之父”，因为他提出了失业救济、退休金等思路。可是，俾斯麦在他的自传里对这些事情只字不提，他并不认为自己在做一件影响深远的大事，他只是在想，怎样才能不让失业工人到大街上示威游行。

---

好了，又到了本期的总结时间。

我们讲到，政府决策的实质其实就是一种政治，也就是说，我们必须把政府这个"黑匣子"打开，看看里面都是哪些机构，哪些人在作决策。我们讲到，跟人们通常的理解不同的是，通常来说，政策决策不可能做到最优解，只能找到次优解。

政府追求的不是效率，而是秩序和稳定。为了维持秩序和稳定，我们很可能不得不放弃一些效率。这是一种无法两全其美的困境。这是政策决策的本质所决定的。

---

传统的政策决策模型认为，一个国家知道什么是自己的利益，而且国家利益是清晰的、恒定的。这在现实中是很难实现的。就像对我们个人来说，我们也追求自己的利益，但有的时候，我们似乎也很难把自己的利益界定清楚。你觉得，为什么个人利益难以界定清楚，而为什么国家利益也难以界定清楚呢？

请你写下自己的留言，最好是在150字左右。我会把最精彩的留言挑选出来，我们一起欣赏欣赏。

---

### 💡 精华要点
- 你还要理解，跟人们通常想象的不一样，政府很难作出长期战略选择，相反，政府的决策大多是短期的。一个国家很难从容不迫地去想，我该怎样制定核战略，它的选择其实是，怎样赶在对手之前，先把核武器制造出来。一个国家也很难详细周密地去计划，怎样建立一个福利国家。它考虑的问题其实是，怎样应对眼前的燃眉之急。

---

![图片](https://piccdn3.umiwi.com/img/201805/05/201805051722198651673500.jpg)

---

![图片](https://piccdn3.umiwi.com/img/201805/05/201805051722279461322562.jpg)
