## 《丰盈》4：政府的「经」与「权」

克莱因和汤普森的《丰盈》这本书谈的是美国的问题，但我们也可以从中得到不少启发。像这一讲的主题是政府的能力，也可以说是「国家能力（state capacity）」，就是一个中外都关心的问题。

如果不单独提出来，很多人意识不到政府能力是一个值得讨论的问题……因为人们默认政府拥有神一般的力量。

民主党主张大政府，对政府提出各种要求，要保障、要平等、要环保、要协调气候变暖……仿佛政府是万能的：你想要什么，只要引起政府重视，它就能满足你。

共和党主张小政府，他们眼中的政府经常做坏事，各种腐败。所以马斯克和特朗普很想大幅裁撤联邦政府的雇员，认为政府里人越少效率就越高。

他们都在要求政府做什么和不做什么，都不关心政府*有没有能力*做什么。

现实是，美国政府正在丧失做事的能力。

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书里有个故事，共和党人听了可能正中下怀。

2016年，洛杉矶市以压倒性多数通过了一项提案，用提高房产税的办法筹集12亿美元，作为种子基金，为无家可归者建造一万个公寓单位。市里的目标是十年之内让洛杉矶街头不再有无家可归者。老百姓宁可多交税也要照顾无家可归者，这可是大好事。而且这12亿美元只是一部分，还能吸引其他资金进入，有税务激励、慈善捐款、特别是州和地方政府的补贴。

结果到了2024年，整整八年过去了，总共只建了4344个单位，每个单位的平均成本高达60万美元 —— 可谓是成本高而效率低。

对比之下，2021年旧金山完成了一个公寓项目，也是为无家可归者建的支持性住房，总共145个单位，平均造价只要40万美元，而且只用了三年就完工了。旧金山的房价比洛杉矶高，我们上一讲特别说了旧金山建房特别慢，那这次为啥这么省钱还这么快呢？

因为项目用的完全是私人资金，根本没动政府的钱。

这不是个别现象，而是普遍规律：只要项目用政府的钱，流程就会极其复杂，审批会层层卡壳，最终一定效率低下、成本高涨；用私人资金，则是又便宜又快。

那这是不是说明共和党说得对，政府就是机构臃肿贪污腐败呢？是不是有事儿就应该交给私人干呢？不是。

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马斯克和特朗普想要对联邦政府大裁员，裁了几批现在已经裁不下去了。现实是联邦机构并不臃肿。

从1960年到今天，联邦政府的支出，即使考虑通货膨胀，也已经增长了五倍以上 —— 可是文职人员规模，却是仍然维持在200万人左右。根本就没有多雇人，你怎么裁？

其实在共和党常年监督之下，政府做事根本不敢铺张浪费。特别是能交给私人承包的项目都尽量外包给私人了 —— 甚至已经到了「外包过度」的程度。

比如说，2008年加州开始规划高铁系统，成立了一个州高速铁路局。这整个机构只有10名工作人员。它把测算高铁预算这么重要的工作都外包给了一家咨询公司。

可是那家公司根本就不专业，算出来一个330亿美元成本，结果是严重低估。

对比之下，湾区快速交通系统 —— 也就是BART —— 因为大量工程工作都是用政府雇员自己完成的，反而能高效运行，预算不但没超而且还省下一笔！

还有研究发现，州交通部门增加员工，能明显*降低*高速公路的建设成本。

现代社会需要政府做很多事，政府并不是人越少越好。

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那你说政府没有人员过剩，为什么效率还这么低呢？用中国话说就是「婆婆太多」。

在人们想象中，政府是个有统一行动的实体，令出一门 —— 但现实是政府是由很多个部门组成的。这些部门各有各的要求。用两位作者的话说叫「政府是一个假装成单数的复数。」

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每个部门都有各自的规定。当然美国政府坚持市场理念，对私人公司做事干预不多 —— 但你要是用政府的钱，那就是另一个故事，你必须满足各部门的各种规定。

你要给无家可归者建适用房，可以，但既然用了政府的资金，就必须满足以下要求 ——

- 工程优先考虑小微企业，也就是年收入少于1200万美元的企业，因为政府扶植小微企业。可问题是建筑行业的小微企业没有规模效应，效率低，施工成本和时间自然就上去了。

- 地方艺术委员会要审查你的设计，确保它“美观”。

- 市残疾人办公室要审查你是否保障了残疾人权益。

- 你最好别搞模块化住房，虽然那样又省钱又快，因为工会会反对，说你这不利于本地建筑工人的就业。

- 你给建筑工人的工资必须比市场最低价高20%到30%，毕竟政府不能剥削工人啊。

- 这个公寓楼离高速公路比较近，所以规划部门要求你必须安装高标准的通风系统……

那你说可是这些房子是给无家可归者住的啊！咱快点建好让人住进去，就算空气质量没那么好，总比在街头睡帐篷强吧？不行，政府花钱的项目就得满足所有这些条件。

结果是家家都来审计。这些审计不但拖延时间而且自身费用就是项目成本。有人计算，哪怕因为审计把项目拖上九个月，你面临的建材涨价、融资成本上升等等问题，也会让每个公寓单元的成本增加10万美元。再叠加上建筑标准高、工人工资贵、施工公司必须是小微企业……花费自然一路飙升。

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政府资金的特点是每一笔钱都有各种附带条件，你用这个钱就得满足那些条件。

这是容易理解的，毕竟谁也不想看到钱被花在不该花的地方。就如同你给母校捐一大笔钱，你肯定希望这笔钱用到学生身上，而不是学院用你的钱给教职工报销旅游费用。那么你自然就要找人监督和审计。

政府最怕的就是自己的项目被媒体爆出丑闻，比如给工人工资太低、女性员工遭遇歧视、造出来的公寓伤害了住户的健康……所以必须先设置好附加条件防止这些问题。

但问题是，政府的基金往往不是专门针对一个项目的，很多项目都可以来申请；一个项目可以申请到很多个基金。这就导致项目头上压了太多附带要求。

比如说加州建设高铁，从哪开始建呢？正常逻辑是，你应该从旧金山或洛杉矶开始，或者至少在中间选一个人流量大的地点，这样运转有效率。但实际上，加州高铁是从中央谷地（Central Valley）开建的，那一带人口稀少，没啥流量！

为啥非得从那儿开始建？因为加州当初为了启动高铁项目，申请了一笔联邦资金，这笔钱是来自奥巴马政府推动的《美国复苏与再投资法案》。那个法案要求资金优先用于改善贫困地区空气质量的项目……只有中央谷地够贫困够污染。

再比如前面洛杉矶那个给无家可归者建公寓的项目，有多达38个资金来源。每一笔钱都要单独审计，一年或者两年一审。光是应付审计就得付出巨大的成本。

那个项目的负责人说，你要是直接给我十亿美元让我随便花，那绝对是另一个故事……

但是政府没有随便花的钱。

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简单说，美国政府现在的局面是，旧规则上面叠加新规则，各个部门层屋叠架。你项目一开，政府部门、社区组织、法院、资助方全都可以来审你，都有叫停项目的权力。

大约承平日久的政府都会陷入一种惯性：越来越重视流程和程序正义，越来越不重视实际结果。

因为对政府办事员来说，只要流程走对、程序走全了，最后结果怎样都不是你的责任。公务员最怕的不是项目失败，而是被追责，他们追求的不是立功，而是免责。

这样一来，政府权力的合法性就是来自流程，而不是办成事。

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那你说，这难道就无解了吗？其实我们想想，道理很简单。

每笔资金都有附带要求，每个部门都要求你合规，其实那些要求和规则的初衷都是善意的。设定规则的人也不是不讲道理。如果你能把这帮人叫到现场，说我们这个公寓项目能不能简单点、少花点钱别费那么多事？估计大家也能理解。但是那些善意和理解都被流程给挡住了。

要想解决问题，就必须给现场的人「自由裁量权」。其实这是可行的，美国也有成功案例。

2023年6月11日，费城的I-95州际公路桥下，一辆油罐车起火，把桥的钢梁都烧融了。那可是一条每天有16万辆车通过的交通大动脉，完全瘫痪。

照常规流程走，这个桥需要几个月才能修好。于是宾夕法尼亚州州长，民主党人乔什·夏皮罗（Josh Shapiro）和交通部长麦克·卡罗尔（Mike Carroll）决定特事特办。

他们跳过了招标程序，直接把施工项目交给一个自己信得过的公司。施工过程中也没有完全遵守劳动法规，不但是加班加点，而且下雨天也没有按规定停工……作风很“中国”。而且州长还给施工现场弄了个摄像头，全天24小时直播，让公众随时能看到进展。

结果只用了12天，路就通车了。

此事在美国引起广泛赞誉。现在很多人认为夏皮罗州长应该去竞选总统。

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这就是领导力，这就是担当。什么都按规定办，要你这个官有啥用呢？

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规则和自由裁量权，是政治哲学永恒的议题。其实二者未必矛盾，关键还是把握一个「度」的问题。

咱们中国文化有两个重要概念：一个叫「经」，一个叫「权」。

「经」是规则，是传统，是礼法，是不能轻易改变的基本制度和行为规范。如果一个国家没有「经」，就会陷入混乱，尤其是如果政府行为不可预测，社会就没法正常运转。

但光有「经」还不够，还得有「权」。「权」讲的是应变，是根据现场情境、当下局势，你自己判断轻重缓急，临机决断。正所谓「事急从权」，就是遇到特别紧急的时刻，你把「经」变通一下都是可以接受的。

比如《孟子》里有一段著名的对话。按理说，男女授受不亲，不可以有直接身体接触 —— 那如果你嫂子掉到水里了，你救不救？孟子说，嫂子掉水里了不救那「是豺狼也」—— 男女授受不亲是「经」，救嫂是「权」。

规矩的目的不是让你死守规则，而是为了善意。那么为了比这条规则更高级的善，你可以从权。

根据实际情况临时决定，这个「权」，其实就是「权力」这个词的本意。你能选择、有自由裁量空间，才叫有权，否则你不就是个办事员吗？

那些不知变通，一切只愿照章办事的人，很多时候只是在追求免责。他们在某种意义上已经退出道德舞台了，他们把判断力交给了规则，把责任丢给了制度。敢于用「权」，你才是真有担当，因为万一出事你得承担责任。

我跟OpenAI最新推理模型o3聊起这些事儿，o3说：「经以立信，权以立功。」

没有经就没有基本秩序，就不稳定；没有权就会停滞和僵化。

但我想经与权的平衡，也取决于国家所处的发展阶段。有的国家制度未定，官员乱作为太多，需要强化「经」；而有的国家流程过密，官员怕担责都不作为，那就应该放「权」。

这里没有统一的标准答案，但这些也不是火箭科学。

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### 💡 精华要点
- 1.美国政府正在丧失做事的能力，政府权力的合法性就是来自流程，而不是办成事。
- 2.「经」是规则，是传统，是礼法，是不能轻易改变的基本制度和行为规范。「权」讲的是应变，是根据现场情境、当下局势，你自己判断轻重缓急，临机决断。你能选择、有自由裁量空间，才叫有权。
- 3.没有经就没有基本秩序，就不稳定；没有权就会停滞和僵化。
